Apontamentos sobre a Segurança Pública no Brasil

Apontamentos sobre a Segurança Pública no Brasil

 

 

Resumo: A segurança pública é tema cotidiano na sociedade brasileira contemporânea. E, provoca sentimentos que variam de fascínio até paixões. A cultura punitivista coloca xeque muitas conquistas em direitos sociais. É o caso de justiceiros e milícias armadas que promovem linchamentos públicos, sem direito ao contraditório por parte do acusado. A noção de justiça, então, pode ser caracterizada como vingança nessas situações. O perfil dos acusados apresenta a mesma regularidade encontrada nas ações policiais sobre os ditos criminosos a priori: indivíduos marginalizados socialmente. Tal fato indica uma cidadania fraturada no país em pleno período de democracia formal, apontando para a desigualdade entre os indivíduos do ponto de vista jurídico e uma possível desumanização do outro. Uma vez que cabe ao Estado democrático de Direito promover e afirmar o direito de seus cidadãos. O uso e o abuso da força repressiva é uma marca histórica do País. As mudanças de regimes – políticos e econômicos – propiciaram ações repressivas em diferentes períodos da história brasileira. A ideia militar de defesa do Estado é incorporada na segurança pública em detrimento da segurança e defesa da cidadania, hiperdimensionando o Estado em relação aos cidadãos. A participação civil nas decisões do campo de segurança pública é fragilizada dentro desse contexto militarizado.

Palavras-chave: Política. Direito Constitucional. Constituição Federal brasileira 1988. Combate à criminalidade. Cidadania.

 

 

A segurança pública no Brasil é o conjunto de ações do Estado para garantir a proteção de pessoas e do patrimônio, mantendo a ordem e prevenindo crimes, conforme o artigo 144 da Constituição Federal brasileira de 1988. É um dever do Estado que envolve órgãos como as polícias Federal, Militar, Civil, Rodoviária e Bombeiros, além da participação da sociedade civil.

 

 

 

 

 

 

 

 

A falta de coordenação entre as esferas de governo, a alta criminalidade e a persistente sensação de insegurança são alguns dos desafios enfrentados no país, que se agravam pela desigualdade social e pela necessidade de políticas públicas mais eficazes.

Órgãos e responsabilidades

União: A Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal são subordinadas ao governo federal.

Estados: A Polícia Militar, a Polícia Civil e o Corpo de Bombeiros Militar são vinculados aos governos estaduais.

Municípios: As Guardas Municipais, instituídas por lei municipal, têm a função de proteger bens, serviços e instalações municipais, embora possam prender quem estiver em flagrante delito.

Admitem-se os principais desafios como:

Alto índice de criminalidade: O Brasil apresenta taxas de criminalidade violenta, especialmente homicídios, que são muito superiores às de outros países.

Desigualdade social: A desigualdade social e a má distribuição de renda são vistas como causas profundas da violência no país.

Sensação de insegurança: A população sente medo, o que leva à adoção de hábitos mais restritivos e pode, inclusive, incentivar atitudes autoritárias.

Falta de coordenação: Há dificuldades na articulação entre os órgãos de segurança e os diferentes níveis de governo, o que prejudica o enfrentamento de crimes interestaduais e internacionais.

Gestão centralizada e falta de participação: A política de segurança pública é muitas vezes formulada e executada sem a participação popular, o que causa fragilidade decisória e falta de legitimidade.

Os apontamentos doutrinários sobre três elementos jurídico-institucionais estruturantes da concepção de segurança pública prevista na Constituição Federal brasileira de 1988, quais sejam: direito fundamental à segurança; o dever do Estado, considerando-se o federalismo brasileiro e a repartição de competências; e a responsabilidade de todos.

A compreensão dos aspectos desses três elementos dimensiona o conceito constitucionalmente adequado de segurança pública, permitindo que se desenvolva um articulado conjunto de políticas públicas na área, a partir do Sistema Único de Segurança Pública, de modo a cumprir a exigência constitucional de garantia de eficiência nas atividades de segurança pública.

À luz de uma análise dos direitos individuais dos brasileiros prevista na Constituição do Império (1824), que o direito de segurança é a garantia da liberdade e mais direitos naturais, “é o primeiro sentimento do homem e mesmo o instinto dos animais”, sendo, pois, segundo ele, a conservação, a defesa de si próprio, a proteção da existência individual, o direito de viver e de não sofrer.

Dessa maneira, por conseguinte, segundo o jurista do Império, no Estado Social, a segurança em geral é o direito que o homem tem de ser protegido pela lei e pela sociedade quanto à vida, à liberdade, à propriedade, à saúde, à reputação e aos seus bens (PIMENTA BUENO, 1978).

O foco do direito à segurança esteve mais próximo ora da política dos governadores e do coronelismo (1891), ou relacionada diretamente com a segurança nacional e uma polícia militarizada e próxima do Exército (1934) ou então como instrumento de segurança política do Estado Novo através da polícia política (1937) ou, ainda, prevista como segurança interna do Estado (1946), depois, como elemento de uma doutrina de segurança nacional atuante de forma restritiva de direitos para impedir ameaças externas (1967), foi na Constituição de 1988 que o direito à segurança voltou a ser constitucionalizado naquela perspectiva já salientada por Pimenta Bueno no século anterior, sob a concepção de promoção de direitos e de liberdade.

Depois da ditadura militar, a Assembleia Nacional Constituinte, ao produzir nova Constituição para a Nova República do Brasil, constitucionalizou a questão da segurança pública expressamente como um capítulo específico (artigo 144, Capítulo III – Da Segurança Pública, Título V – Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas).

Neste vetor, busca-se tecer apontamentos doutrinários sobre os principais aspectos dos elementos estruturantes da segurança pública prevista na Constituição de 1988, sobressaindo-se uma dimensão jurídico-institucional que é útil à compreensão desse direito/dever/responsabilidade para a elaboração e o desenvolvimento de políticas públicas.

A segurança, pelo ângulo individual, é direito fundamental, conforme reconhece a Constituição de 1988 no artigo 5º, caput.

Nesta perspectiva, aduz Manoel Gonçalves Ferreira Filho que consiste ela na tranquilidade de espírito própria de quem não teme a outro homem, segundo ensinamento de Montesquieu.

Já sob o ângulo coletivo ou comunitário, a segurança é condição do bem comum, havendo, portanto, uma inter-relação entre segurança coletiva e segurança individual, não havendo segurança para o indivíduo, se não existir segurança para a comunidade ou para o Estado.

Estas duas últimas são condição da primeira, mas a segurança da comunidade e a do Estado estarão sempre em risco se não existir segurança individual (FERREIRA FILHO, 2011).

Segundo José Afonso da Silva, segurança pública é um conceito de que se serve o poder de polícia com o escopo de acertar a conduta dos indivíduos com vista à observância dos limites impostos pela lei à sua liberdade, de maneira que a segurança pública, ao mesmo tempo em que é direito fundamental, também consiste muitas vezes, ou quase sempre, em restrição de direitos e garantias fundamentais:

Prevê a Constituição Federal brasileira de 1988: “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...]”.

In litteris, na Constituição Federal brasileira de 1988: “Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]”.

A segurança pública consiste numa situação de preservação ou restabelecimento daquela convivência social (ordem pública), da incolumidade das pessoas e do patrimônio público e privado, de modo a permitir que todos gozem de seus direitos e exerçam suas atividades sem perturbação de outrem, salvo nos limites do gozo e reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses.

Esta é uma atividade de vigilância, prevenção e repressão de condutas delituosas. O exercício dessa atividade importa, muitas vezes, ou quase sempre, a restrição de direitos e garantias fundamentais [...].

O conceito de segurança pública adequado à Constituição de 1988 é aquele que se harmoniza com o princípio democrático, com os direitos fundamentais e com a dignidade da pessoa humana, conforme pontua Cláudio Pereira de Souza Neto, pois o artigo 144 deve ser interpretado de acordo com o núcleo axiológico do sistema constitucional (SOUZA NETO, 2010).

Uma vez que segurança implica, em regra, associação à coação, restrição de direitos, de liberdades e garantias fundamentais, sendo poucos, como observa Manuel Monteiro Guedes Valente (2014), os que pensam na segurança como um direito garantístico do exercício dos demais direitos, liberdades e garantias fundamentais.

Segundo o jurista português, a segurança, como bem jurídico coletivo ou supraindividual e individual, não pode ser analisada, materializada e sentida segundo perspectiva limitativa dos demais direitos fundamentais. Nessa linha de pensamento, a polícia é força coletiva, institucionalizada, organizada, jurídica e funcionalmente capaz de promover, respeitar e garantir em níveis aceitáveis a segurança dos cidadãos e de seus bens.

Ocorre que a concretização desse direito fundamental à segurança pública e, por conseguinte, à manutenção da situação de preservação da convivência social é cercada de tensões e conflitos de ordem social, política, constitucional e institucional, gerando, pois, enormes dificuldades e se configurando como uma tarefa extremamente exigente e desafiadora aos novos tempos.

José Afonso da Silva frisa que segurança pública não é só repressão e também não é problema apenas de polícia, pois a Constituição de 1988, ao estabelecer no caput do artigo 144 que a segurança é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, acolheu a concepção segundo a qual é preciso que a segurança seja discutida e assumida como tarefa e responsabilidade permanente de todos, abrangendo, assim, o Estado e a população (SILVA, 2014).

O modelo de federalismo adotado no Brasil, no que se refere à repartição de competências, foi estruturado em um sistema complexo, em que convivem competências privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, abrindo-se espaço para a participação das ordens parciais na esfera de competências próprias da ordem central, mediante delegação.

Nos Estados federais, a segurança costuma ser partilhada entre a União (Poder central) e os Estados-membros (Poderes regionais). Em um federalismo contemporâneo, notadamente o federalismo cooperativo, essa missão é desempenhada de modo integrado, como ressalta Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ficando, pois, a segurança pública como tarefa precipuamente dos Estados-membros, muito embora, como frisa o referido constitucionalista, dela também participe, no Brasil, em primeiro plano, a União, atuando especialmente na defesa contra determinadas infrações penais, através da Polícia Federal.

No federalismo cooperativo, o objetivo explícito é a promoção de uma livre cooperação da União com as unidades federadas, podendo-se, no entanto, distinguir duas distintas modalidades desse federalismo: um autoritário e um democrático.

O federalismo cooperativo autoritário estrutura-se exclusivamente pela força do poder central, enquanto o federalismo cooperativo democrático se forma em consentimento legitimamente edificado pelas partes do pacto federativo.

O Brasil sempre esteve alicerçado sob as tendências do federalismo cooperativo, sejam elas de características democráticas ou de forma mais visivelmente autoritária, mas, ainda assim, o federalismo cooperativo brasileiro tornou o Estado federal muito mais orgânico e de poderes superpostos, com os entes estaduais organizando-se cada vez mais à imagem e semelhança da União, “inclusive nos detalhes mais secundários e igualmente danosos à autonomia destes entes federativos, pouco nos resta daquilo que poderíamos conceber como uma verdadeira Federação”.

Carlos Bastide Horbach sobreleva o grande movimento centralizador protagonizado pelo Supremo Tribunal Federal, consubstanciado na doutrina das normas de observância obrigatória, editadas pelo poder constituinte federal cujo conteúdo implica limitação à autonomia estadual, de modo que quanto maior for o número de normas de observância obrigatória, menor é a autonomia estadual, motivo pelo qual tais normas acabam por definir quão autônomos são os Estados membros (HORBACH, 2013).

A jurisprudência da Suprema Corte tem flertado com o chamado princípio da simetria, segundo o qual os Estados deveriam seguir o modelo institucional federal.

Esse entendimento, somado com o do conceito de “norma geral” constante no artigo 24, §1º da Constituição, reduz sobremaneira a capacidade normativa dos Estados e denota uma vocação centralizadora da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que criou, nas palavras do Ministro Sepúlveda Pertence, um “Estado unitário de fato”.

Quanto a segurança pública, nota-se a jurisprudência da Suprema Corte exatamente neste sentido centralizador. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.827, julgou-se que não poderia a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul criar o Instituto-Geral de Perícias e inseri-lo no rol dos órgãos encarregados da segurança pública estadual, pois, segundo o entendimento do Plenário do Supremo Tribunal Federal, há taxatividade do rol dos órgãos de segurança pública contidos no artigo 144 da Constituição da República, cuja norma é de observância obrigatória pelos Estados-membros que estão impossibilitados de criar órgãos diversos com incumbência de funções atinentes à segurança pública, sob pena de violação dos artigos 144 e 25 da Constituição de 1988 (STF, ADI 2.827/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16 set. 2010, DJe 6 abr. 2011).

A observância obrigatória pelos Estados-membros das normas da Constituição da República em matéria de segurança pública, impedindo a criação de novas agências em âmbito estadual, adequadas às respectivas realidades criminais, expõe o grau de autonomia que os entes da Federação possuem, pois, se os Estados podem apenas executar o estabelecido pelo núcleo original, a autonomia é apenas administrativa, reduzindo-se a um grau mínimo.

Michel Temer (2010) destaca que a autonomia comporta graduação, pois se ela vai ao ponto de criação de diversos núcleos capazes de dizer a respeito de atribuições próprias, com aptidão para inovar a ordem jurídica sobre aquela matéria, tem-se autonomia política. No entanto, se ocorre o contrário, só podendo-se executar o estabelecido pelo núcleo original, encontra-se a autonomia administrativa.

Assim, diz o referido doutrinador que na autonomia política o grau autonômico é máximo, enquanto na autonomia administrativa, é mínimo (TEMER, 2010).

Com efeito, um dos maiores desafios para a segurança pública é desconstruir a equivocada ideia de que este é um problema dos Estados, pois, sob essa, visão construíram-se sistemas de segurança e justiça em cada uma das unidades federativas com rotinas, metas, formas de registro e comunicação próprias e, como destaca Taís Schilling Ferraz (2016), mais do que isso, trabalhou-se tradicionalmente com a concepção de que os dados gerados pertencem a cada Estado, que define suas políticas de segurança, não havendo obrigatoriedade de troca, de prestação de informações ou de trabalho com alinhamento e qualquer iniciativa neste sentido é vista como mera liberalidade, sendo fundamental haver uma corresponsabilidade.

A necessária cooperação e integração entre os órgãos de segurança pública, à luz do federalismo cooperativo brasileiro, foi salientada pelo Ministro Celso de Mello em decisão monocrática em recurso ordinário em habeas corpus, posteriormente confirmada em acórdão da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, salientando que a mútua cooperação entre organismos policiais, o intercâmbio de informações, o fornecimento recíproco de dados investigatórios e a assistência técnica entre a Polícia Federal e as Polícias Estaduais, com o propósito de viabilizar a mais completa apuração de fatos delituosos gravíssimos, notadamente naqueles casos em que se alega o envolvimento de policiais militares na formação de grupos de extermínio, encontram fundamento no próprio modelo constitucional de federalismo cooperativo, cuja institucionalização surge, em caráter inovador, na Constituição de 1934, que se afastou do federalismo dualista inaugurado pela Constituição de 1891, que impunha, por efeito da outorga de competência estanques, rígida separação entre as atribuições federais e estaduais (STF, Segunda Turma, AgRHC 116.002, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25 mar. 2014, DJe 30 out. 2014).

Opinou Gilmar Mendes que passou da hora de se reconhecer que as questões de segurança pública são de alcance nacional, não só por permearem diversos Estados da Federação, mas por serem de responsabilidade de todas as esferas políticas, de maneira que a concentração dos índices de criminalidade em certos nichos não desonera a União de trabalhar diretamente, em ação integrada e gestão compartilhada, na superação de um dos mais graves obstáculos ao desenvolvimento socioeconômico do Brasil (MENDES, 2010).

Observa ainda Gilmar Mendes (2010) que esta não é tarefa simples, pois, além de ações muito bem planejadas e executadas por órgão com competência federal, também se faz necessária a disponibilidade de recursos para a contínua redução dos índices de criminalidade e seus efeitos, montante de dinheiro público que ultrapassa a capacidade de endividamento da maioria dos Estados. Isso requer, segundo o referido constitucionalista, amadurecimento político distante das disputas partidárias, o que já vem ocorrendo em áreas como saúde e educação.

A segurança não pode ficar de fora. E, neste diapasão, nem se precisaria emendar o texto constitucional de 1988, bastaria, segundo Gilmar Mendes, interpretar o dispositivo que atribui competência à União para assegurar a defesa nacional (art. 21, inciso III) como uma intimação constitucional à sua maior atuação no combate à criminalidade organizada.

O federalismo brasileiro precisa ser interpretado de forma a permitir potencializar a atuação das três esferas em matéria de segurança pública, porém, não ao custo de se retroceder na concepção de segurança a ponto de identificá-la com a defesa nacional usando como sinônimo de segurança pública a locução segurança nacional.

Isso remete aos conceitos das ordens constitucionais anteriores, quando o problema de segurança nacional fazia acionar as salvaguardas do regime militar, a Doutrina da Segurança Nacional e, especialmente, a atuação das Forças Armadas em matéria de manutenção da ordem pública e do policiamento ostensivo.

Avançou-se com a edição da Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade.

Ao disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, conforme prescrição do §7º do artigo 144 da Constituição de 1988, estruturou-se um sofisticado arranjo jurídico-institucional para promoção e desenvolvimento de políticas públicas, servindo, pois, de instrumento e ambiente administrativo para que ações integradas e gestões compartilhadas sejam empreendidas pelos entes da Federação, cumprindo o dever do Estado em matéria de segurança pública, sem engenharias interpretativas que identifiquem segurança pública com defesa nacional, o que poderia abrir caminho para atuação cada vez mais constante das Forças Armadas para além das operações de garantia da lei e da ordem. Segurança Pública, como dever do Estado, deve ser compreendida, sobretudo, como a prestação de um serviço público.

Sobre a segurança pública ser responsabilidade de todos, segundo previsto no artigo 144 da Constituição, significa, como constatou Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2014), que, mesmo sendo ela um conjunto de atividades de natureza preponderantemente coercitiva, cometidas ao Estado, isso não exclui o dever jurídico das pessoas de apoiá-la, tanto individual como coletivamente, tendo em vista que o bom êxito dessa atividade estatal depende, em grande parte, da colaboração que lhe empresta a sociedade, sua beneficiária.

Isso se verifica, por exemplo, quando os cidadãos fazem denúncias anônimas, cooperando com a investigação criminal ao acionar o Disque-Denúncia e informando sobre o cometimento de crimes, fornecendo identificação ou localização de criminosos foragidos, auxiliando as autoridades policiais na elucidação de casos, assim como na elaboração de relatórios, estudos e análises para atuação na prevenção/repressão nas manchas criminais de determinadas localidades.

“No ano de 1995, no Estado do Rio de Janeiro, após um aumento exagerado da prática do crime de extorsão mediante sequestro, foi criado, por um grupo de empresários e líderes comunitários, uma Organização Não Governamental, que recebeu a denominação de ‘Disque-Denúncia’, cuja finalidade era a de receber informações sobre o cometimento de infrações penais, de modo que não fosse necessária a identificação daquele que as fornecia. Essas informações eram, ato contínuo, repassadas às autoridades competentes, e não apenas ajudavam na elucidação dos casos, como também serviam como base para estudos, relatórios e análises de prevenção da criminalidade. A facilidade com que essas informações eram repassadas, bem como a certeza do anonimato, fizeram que o número de ‘denúncias’ fosse aumentando cada vez mais”. (GRECO, 2016).

Também se pode verificar a opção por doações de empresas aos órgãos de segurança em contrapartida a abatimento em parte dos tributos devidos, como se registra no sul do Brasil, em que através da Lei Complementar nº 15.224, de 10 de setembro de 2018, foi criado o Programa de Incentivo ao Aparelhamento da Segurança Pública do Estado do Rio Grande do Sul com o objetivo de possibilitar às empresas contribuintes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), estabelecidas naquele Estado, a compensação dos valores destinados ao aparelhamento da segurança pública estadual com valores correspondentes até o limite de 5% do salvo devedor do ICMS a recolher, podendo o aporte de valores ser feito em projetos vinculados à aquisição de bens e equipamentos para os órgãos da Segurança ou, sem vinculação a projetos, por meio de depósito no Fundo Comunitário Pró-Segurança, este criado pela Lei nº 15.104, de 11 de janeiro de 2018, que objetiva captar e destinar recursos financeiros decorrentes de incentivos de contribuintes em ações de segurança pública, com foco nas áreas de prevenção à violência, investigação, inteligência, preservação da ordem pública, perícia criminal e ressocialização de apenados, sendo vedada a transferência de recursos deste Fundo para outros fundos ou para o Tesouro estadual.

Seja de forma individual ou coletiva, que colaboram com a segurança, pondo em prática a concepção “responsabilidade de todos” prevista na Constituição de 1988.

Vale dizer que tais exemplos podem deixar de ser ações pioneiras locais para se tornar política pública, com alcance nacional e em escala, através do Sistema Único de Segurança Pública, alterando-se a realidade e unindo Estado e Sociedade para a promoção de direitos e a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

O direito à segurança pública pode ser visto numa perspectiva limitativa e restritiva de direitos e garantias, como instrumento do poder de polícia.

Ocorre que este aspecto, embora existente, intrínseco, em alguma medida, ao Estado soberano, não é elementar da concepção de segurança prevista pela Constituição de 1988, cujo núcleo axiológico se assenta na democracia e na promoção dos direitos fundamentais da pessoa humana, de modo que o direito fundamental à segurança garante o exercício dos demais direitos e garantias dos cidadãos.

A responsabilidade de todos com a segurança pública se dá com a colaboração da sociedade, que é a sua beneficiária. Esta colaboração pode ser tanto individual, quando cidadãos fazem denúncias, inclusive anônimas, cooperando com a investigação criminal, como pode ser também de forma coletiva, através da sociedade civil organizada, seja pelos conselhos ou diretamente, com doações e aportes financeiros pela iniciativa privada, por meio de parcerias público-privadas ou, ainda, com compensação tributária por valores destinados por empresas para o aparelhamento da segurança pública.

O art. 144 da CF/1988 determina que a segurança pública: é dever do Estado; é direito e responsabilidade de todos; será exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

A política de segurança será implementada: pela polícia administrativa (que é preventiva, ou ostensiva, e visa evitar que os fatos criminosos se efetivem), e

pela polícia judiciária (responsável pela investigação, atua de modo repressivo, após a ocorrência do ilícito).

Os órgãos indicados pela Constituição como encarregados pela segurança pública são os seguintes:

Polícia Federal; Polícia Rodoviária Federal; Polícia Ferroviária Federal; Polícias Civis; Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares; Polícias Penais Federal, Estaduais e Distrital.

Para o STF, o rol do art. 144: é taxativo (não é exemplificativo; razão pela qual as Guardas Municipais, que não estão ali citadas, não são responsáveis pela segurança pública);

é de observância compulsória, o que significa que é um dispositivo dirigido também à organização dos estados-membros, do que decorre não poderem estes, em suas constituições estaduais ou leis, alterar ou acrescer o conteúdo substancial do referido artigo da Constituição Federal.

STF – direito de greve e carreiras de segurança pública:

Em abril de 2017, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) n. 654.432, que teve repercussão geral reconhecida, o Plenário do STF (por maioria de votos) reafirmou entendimento no sentido de que é inconstitucional o exercício do direito de greve por parte de Policiais Civis e demais servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública.

A Corte afirmou que o exercício do direito de greve é vedado aos integrantes de todas as carreiras policiais enunciadas no art. 144 da CF/1988, o que significa que os membros das seguintes corporações não podem fazer greve: Polícia Federal; Polícia Rodoviária Federal; Polícia Ferroviária Federal; Polícia Civil; Polícia Militar; Corpo de Bombeiros militar.

O dever estatal de proteção aos interesses essenciais à manutenção da vida social digna, representada pelo concreto exercício de direitos inerentes ao ser humano, como à vida, à liberdade e à igualdade, é essencial à concepção atual de Estado e, no caso da república Federativa do Brasil, sedimenta-se nos alicerces da Democracia e do Direito, encontrando-se assegurado por todo ordenamento jurídico, em especial pelo plano constitucional.

“A origem etimológica da palavra ‘segurança’, do latim securus, aponta para um estado ou situação livre de perigo, sendo corrente entender-se segurança como sinônimo de ausência de perigo” (Caiado, 2013).

Luciano Oliveira, em estudo pautado em resultados de pesquisas de campo, afirma ser a segurança um direito humano “meio esquecido” ou “no mínimo, pouco citado”: “Na verdade, tão raramente nos lembramos disso que seria o caso até de perguntar se algum dia ‘soubemos’ de tal coisa – isto é, que a segurança, a segurança pessoal, é um dos direitos humanos mais importantes e elementares” (Oliveira, 2000).

Explica José Afonso da Silva (2002) que “na teoria jurídica a palavra ‘segurança’ assume o sentido geral de garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependente do adjetivo que a qualifica”.

Nesse contexto, nossa atual Constituição utiliza, de modo expresso, o termo segurança em inúmeras oportunidades, objetivando resguardo dos mais diversos interesses públicos e individuais (segurança é empregada, além do artigo 5º, caput, vinte e cinco vezes, e em outra reservada ao termo insegurança)

A segurança pública recebe expresso amparo constitucional no preâmbulo, no artigo 5º, caput, no artigo 6º, caput, e no Capítulo III, do Título v, pelo artigo 144, que estabelece, em seu caput, ser ela dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (Brasil, 1988).

José Afonso da Silva leciona que segurança pública é manutenção da ordem pública que, na sua dinâmica, corresponde a uma “atividade de vigilância, prevenção e repressão de condutas delituosas” em prol da preservação ou do restabelecimento da convivência social que possibilita a todos o gozo de seus direitos e o exercício das suas atividades sem perturbação de outrem, “salvo nos limites de gozo e reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses” (Silva, 2002).

O termo ‘segurança’ constante do preâmbulo e dos arts. 5º, caput, e 6º da Constituição Federal, deve ser interpretado como relativo ao direito à segurança pública, predominantemente de caráter difuso, que visa tutelar a manutenção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144, CF/1988), componente importante para a proteção da dignidade da pessoa humana (art. 1º) e exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, preservação da harmonia social e solução pacífica das controvérsias (preâmbulo da Constituição Federal)” (SANTIN, 2013).

“Entre as necessidades sociais da população, uma delas é a segurança. Sem esta, não há ambiente de paz, para o trabalho, para a família, para a escola, para o lazer” (Moras, 2008).

Com outras palavras, porém, no mesmo âmbito de correlação, Fábio Pinha Alonso e Natalia Fernanda de Souza Assumpção Mendonça (2014): “A segurança pública pode ser compreendida, inicialmente, como o garantidor dos direitos à tranquilidade, propriedade, intimidade, vida, liberdade física e muitos outros expressamente indicados na constituição federal.

Por isso, se pode afirmar que a segurança, com tal conteúdo é aquela indicada no art. 5º que inaugura o rol dos direitos e deveres individuais e coletivos e, também, incluída no art. 6º como direito social”.

E, Altamiro José dos Santos (2006): “o direito à segurança pública é um dos meios de garantia do exercício dos demais direitos, capaz de ajudar a construir objetivamente novos horizontes de convivência em harmonia com as dimensões da vida humana em sociedade”.

Ao comentar o artigo 144, da Constituição, indica a existência de duas concepções a respeito de segurança pública, uma centrada na ideia de combate e outra na de prestação de serviço público.

Entende-se que a última é a única a prevalecer em face dos princípios fundamentais e dos objetivos do Estado Democrático de Direito brasileiro, ou seja, aquela calcada na sedimentação de um dever estatal cujo destinatário é o cidadão.

Valter Foleto Santin afirma que “o direito à segurança pública sempre esteve presente na história da humanidade, tanto nas fases de tribos, cidades, impérios, reinos e sociedade como no Estado moderno” (SANTIN, 2013), e, quanto à sua natureza jurídica, explica que a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio são complexos valores protegidos pela segurança pública, dos quais é possível ser constatada a presença de características comuns a várias classificações jurídicas dos direitos ou interesses, podendo ser identificado o direito individual (a exemplo do patrimônio pessoal e da incolumidade física); o coletivo (como no caso da lesão ao patrimônio de um grupo ou classe de pessoas); ou o difuso, representado pelo interesse na manutenção da ordem pública, na proteção da propriedade privada dos proprietários de bens em geral e na incolumidade do cidadão.

Conclui o doutrinador (SANTIN, 2013), na sua obra, resultado da tese de conclusão de doutorado, ser o direito à segurança pública predominantemente difuso, dotado de natureza transindividual e indivisível, uma vez que a titularidade é dispersa entre pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, consubstanciada no interesse geral de recebimento de proteção fornecida pelo Estado, com a manutenção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio; esse direito decorreria do interesse de todos em uma vida em ambiente social ordeiro, com respeito mútuo aos bens próprios mais valiosos, respeito exigido do próprio Estado também, e que deve transcender ao indivíduo e atingir à coletividade, como forma de manutenção do equilíbrio da sociedade e da ordem pública, sob pena de, em caso de abalo, ocorrer o retorno ao sistema da autotutela, da solução dos conflitos pela força, do rechaço à substitutividade no alcance das soluções dos conflitos.

E, como afirma Manuel Monteiro Guedes Valente (2014), o reconhecimento da segurança como bem jurídico coletivo ou supra individual e individual não passa por uma perspectiva limitativa dos demais direitos fundamentais, mas sim e apenas por uma humanista e humanizante, como um “direito garantia da liberdade física e psicológica do ser humano, como cidadão integrado no coletivo societário e cidadão individual” cuja liberdade “ seja capaz de promover o usufruto pleno dos demais direitos e liberdades fundamentais pessoais”.

Porém, constata que “ler, ouvir e falar segurança implica, em regra e de imediato, um pensamento de coação, de restrição de direitos, de liberdades e garantias fundamentais pessoais, sociais, culturais e económicos”, sendo poucos os que pensam nela como um direito garantístico do exercício dos demais direitos, liberdades e garantias fundamentais.

Portanto, por um aspecto lógico-sistemático, sob o alicerce de toda a construção feita a respeito das bases constitucionais da segurança, o que não se pode aceitar é a adoção de uma premissa monocular para a análise de um problema multifacetário, com a desconsideração da vertente positiva desse dever estatal.

O problema da criminalidade estratifica-se em diversas fontes produtoras e gera danos multilaterais, sendo claro que o direito penal, uma das diversas tutelas disponíveis para o Estado enfrentar tal conflituosidade, realmente não pode ser a única via eleita para a pacificação social.

Sendo assim, os órgãos de segurança e o direito penal não podem ser os únicos conclamados para a pacificação dos conflitos da segurança pública.

Ademais, considerando as inequívocas mazelas sociais provocadas pela atuação dos autores das infrações penais, representadas pelas concretas lesões aos bens jurídicos mais caros ao ser humano, não é possível acreditar que somente com a efetiva outorga de direitos sociais é possível o alcance da plena proteção aos titulares dos direitos lesados.

Luciano Oliveira também afirma a necessidade de considerar a segurança como direito humano, sem desconsiderar as violações de direitos praticadas por entes estatais: “ou seja: por razões que são, reconheçamos, compreensíveis, a segurança pessoal como direito humano, quando aparece na literatura produzida pelos militantes, é sempre a segurança pessoal de presos políticos, ou mesmo de presos comuns, violados na sua integridade física e moral pela ação de agentes estatais. ora, com isso produz-se um curioso esquecimento: o de que o cidadão comum tem também direito à segurança, violada com crescente e preocupante frequência pelos criminosos” (Oliveira, 2000).

Com relação à percepção social da problemática analisada, correspondente à constatação de falta da segurança, ou seja, a insegurança, ela melhor se qualifica como uma sensação gerada por elementos objetivos e subjetivos.

No plano objetivo, o sentimento de insegurança é ocasionado pela proximidade da ameaça ou do dano ao direito, pelo momento em que a lesão é presenciada, pelo instante em que a pessoa se torna vítima da conduta ilícita (o crime é um fato social concreto, palpável, visível, portanto, objetivo). No plano subjetivo, ela decorre de pensamentos motivados pela probabilidade de as ameaças e as lesões serem efetivamente concretizadas ao indivíduo ou à coletividade.

Assim podem ser identificadas diversas fontes produtoras de tais pensamentos, destacando-se a ausência de atuação do Estado para outorga da segurança em casos pretéritos, seja pela não evitação do dano ao direito protegido (“se ocorreu antes e não foi evitado, é possível que ocorra novamente, e agora comigo”), seja pela não responsabilização do seu autor (a falta de percepção da punição estatal gera a sensação de falta de controle sobre o ato lesivo e, em consequência, ocasiona a íntima certeza de que tal ilicitude não encontra freios e pode ser repetida a qualquer momento).

Em qualquer das hipóteses geradoras da percepção estatal da insegurança, o Ministério Público tem a obrigação constitucional de agir, preventiva e repressivamente, para sua minimização.

O dever de manutenção da segurança, como todas as ações estatais prestacionais, reclama, obrigatoriamente, a submissão aos limites constitucionais da legalidade e da proibição do excesso, o que de maneira alguma afasta a sua feição consagradora das liberdades públicas e dos direitos da personalidade.

Nesse contexto, explica-nos Manuel Monteiro Guedes valente (2014) que a segurança não pode ser encarada unicamente como coação jurídica e coação material, mas primordialmente como “uma garantia de exercício seguro e tranquilo de direitos, liberto de ameaças ou agressões”, revelando-se em duas dimensões: uma “negativa”, de direito subjetivo do cidadão à sua defesa diante das agressões dos poderes públicos; e uma “positiva”, de proteção exercida pelos poderes públicos contra quaisquer agressões ou ameaças de outrem.

Lênio Luiz Streck também reconhece dupla forma de consagração da proteção constitucional dos direitos fundamentais, uma negativa e outra positiva, encontradas explícita ou implicitamente determinadas na Lei Maior, concretizadas tanto na proteção dos direitos fundamentais do cidadão frente ao Estado(negativa), como através do Estado(positiva), inclusive por meio do direito punitivo, “uma vez que o cidadão também tem o direito de ver seus direitos fundamentais protegidos, em face da violência de outros indivíduos” (Streck, 2007).

No sentido também de delimitação do exercício do dever de proteção estatal, Manuel Monteiro Guedes Valente (2012,) desenvolve estudo para categorização da segurança como bem jurídico supranacional, de necessário reconhecimento para legitimação e delimitação da intervenção estatal no hodierno contexto social, em contraposição às teses securativista e da perigosidade, que defendem a implementação de um Direito punitivo preventivo. reconhece a segurança como a primeira das liberdades e pauta-se em tese centrada no ser humano, razão única do ambiente e da vida em comunidade, contrapondo se aos entendimentos que sobrevalorizam a segurança.

Nesse sentido, toma a segurança como um bem jurídico essencial ao desenvolvimento harmonioso da sociedade, necessariamente subordinado à ordem jurídico-constitucional do Estado de direito democrático e por este limitado material, processual e operativamente, subordinado aos princípios da política criminal e da intervenção do Direito penal, afirmado como um valor de maximização da pessoa em toda a sua dignidade humana.

A partir do arcabouço constitucional pátrio, é possível assegurar que o direito de segurança não representa um fim em si mesmo, mas um instrumento de concretização de outros direitos-fim.

Portanto, por mais que seja almejada a consagração de liberdades individuais por meio da não ofensa delas por terceiros, a segurança reclama do Estado um exercício prestacional respaldado no respeito aos ditames alicerçais dos próprios direitos fundamentais que objetiva proteger, ou seja, da dignidade humana, da legalidade e das liberdades individuais, como garantia de uma prestação pública simbiótica com a integralidade da ordem jurídica constitucional, que não reconhece legitimidade em ações excessivas e abusivas (ainda que destinadas à proteção de direitos fundamentais).

Em face de todo o exposto, apresentam-se as seguintes conclusões:

i) a segurança é direito fundamental com inequívoco respaldo constitucional e representa a fonte de preservação dos demais direitos inerentes ao ser humano;

i) se ao Estado compete garantir a proteção aos direitos fundamentais do ser humano e se o crime representa a maior ofensa aos direitos fundamentais, é consequência lógica a obrigação estatal de agir, seja para evitar a prática delituosa (atuação preventiva), seja para restabelecer a paz social por ela lesada (atuação repressiva);

i) apesar de as mazelas inerentes à segurança pública serem constatadas de forma imediata e com mais intensidade na atuação criminal do Ministério Público, suas origens são plúrimas, encontradas em diversas vertentes de atuação ministerial, distintas do foco penal;

IV) em razão de o Direito penal representar o principal mecanismo de tutela hábil à contenção das ações ofensivas ao direito fundamental à segurança, bem como de esse mecanismo ocasionar intervenção estatal na esfera de liberdade individual, é imprescindível que essa prestação estatal seja acompanhada de rotineira e eficaz fiscalização, por meio de exercício do controle externo dos órgãos de persecução criminal.

As altas taxas de homicídio se tornaram algo tão banal que as frequentes notícias de mortes não parecem mais chocar a população brasileira. Retrato de um problema grave de Segurança Pública no Brasil.

Os dados mais atuais são: 60.000 homicídios por ano; 1 brasileiro morto a cada 9 minutos; a taxa de homicídios é de 27,5% ao ano, a cada 100 mil habitantes.

Os dados são de 2018, do Instituto Igarapé. Estas estatísticas são fruto de uma crise de criminalidade que não possui similar no mundo.

A título de comparação: na Primeira Guerra Mundial, 2,45% do exército americano foi morto; na Segunda Guerra Mundial, foram 2,52%; na Guerra do Vietnã, foram 0,98%; na retomada do Kuwait, 0,02%; a porcentagem de PMs mortos no Rio de Janeiro é de 3,22%. Fontes: PMERJ/EMG/EQG, PMERJ/EMG/PM1, PMERJ/EMG/EI, USA Congressional Research Service CRS Report RL 32492 e US Veteran Statistics.

Segundo uma pesquisa do World Justice Project - Rule of Law Index:

O Brasil está em 112º dos 139 países do ranking no quesito Justiça Criminal; no quesito Controle Efetivo do Crime, 129º/139; no quesito Eficiência na Investigação Criminal, 117º/139; no quesito Rapidez e Eficiência do Sistema Jurídico, 133º/139.

Após tantos dados negativos, é impossível negar que há uma grande crise de Segurança Pública no Brasil.

É possível apontar alguns problemas centrais da crise de segurança pública no Brasil: organização do crime; porte de armamentos de guerra, por parte dos criminosos; leis que restringem a ação policial; sensação de impunidade; corrupção das instituições; regras brandas para combater o crime.

O Brasil vive um estado de insegurança pública. O cidadão passa a viver esperando pelo pior. O brasileiro se acostumou a viver assim, com casas que parecem presídios, com sistemas de segurança complexos.

Existem ao redor do país locais que são considerados Blackspots. Um Blackspot é um local onde o Estado não detém o controle, ele é incapaz de aplicar a lei nesta região.

No Rio de Janeiro, todas as favelas são consideradas Blackspots. 3,5 milhões de habitantes do Rio de Janeiro vivem em áreas dominadas por milícias. Metade da população da cidade maravilhosa está sob a lei de gangues e facções. Fonte: Fogo Cruzado, GENI-UFF, NEV-USP, Pista News.

Não bastasse essa realidade, o STF proibiu a ação da polícia nas favelas com a ADPF 635, em 2020. Os dados preocupam e fazem muitos se questionarem se há alguma solução possível.

A construção história e social da segurança pública no Brasil aponta para uma fragilidade institucional e cultural em sua formulação conceitual.

Do ponto de vista institucional, verifica-se uma falta de política de Estado na estruturação das polícias, órgão estatal mais próximo da população e responsável pelo uso legítimo da violência. As polícias passam por instabilidades políticas que se refletem na falta de uma ação padronizada por essas não terem um papel social definido no País.

Já no aspecto cultural, a ideia de que a punição e o castigo na sociedade brasileira são formas consolidadas de fazer justiça parece desconsiderar o processo legal como maneira de afirmar, proteger e promover direitos de cidadania.

Além disso, há a pressão de resultados rápidos para que as autoridades estatais deem uma satisfação ao grande público, o que oportuniza procedimentos abusivos e ilegais de investigação e de ação por parte dos órgãos públicos.

O populismo punitivo denota, também, a perspectiva reducionista generalizada da segurança pública como caso de polícia, de preferência na sua atuação mais reativa.

Em síntese, parece que ser difundida no Brasil a questão qualitativa do trabalho do Estado, desde que esse atenda aos auspícios mais imediatos do indivíduo ou de uma classe, tornando esse ponto particularmente grave na segurança pública por se tratar de questões de vida e de morte.

 

 

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